תכנון מתארי ומפורט במושבי הנגב: מחשבים מסלול מחדש?

ערב יורד על המושב שבנגב. בבית העם מצטופפים כל חברי האגודה, מכל שכבות הגיל. זיעת עמל היום פוגשת בנפטלין משכמיות הדובונים הצבאיים ומתערבת בריח האדמה ממגפי הבריל החקלאיות. בית העם שקט ודרוך. כסאות כתר פלסטיק הלבנים מאזינים אף הם דרוכים. ראש המועצה האזורית מדבר על זכות אבות, על יישוב השממה, על גידול חצילים באדמה היבשה, במדינה עוכרת חקלאיה. הפעם, הוא מבטיח, לא נתקפל מול שר הפנים. התוכנית הזו, אותה הוא מציג עכשיו בבית העם יחד עם צוות התכנון, הצבעונית ובעלת הצורות המוזרות, תצעיד את היישוב קדימה ותחזיר את הבנים האובדים לחיק המושב. זוהי מתנה, לא פחות. מתנה לחקלאים מהמועצה ומהמדינה, והזדמנות חד פעמית שאסור, אבל אסור, לפספס. השקופיות מרצדות על הקיר. חלק מהחברים רושמים פרטים: זכויות, קווי בניין, מגבלות תכנון. אולי גם מחשבים לעצמם דמי היוון והיטלי השבחה. מעל כולם מרחף ענן המחשבות. תהיות לגבי עתיד היישוב, עתידם שלהם ועתיד "הבנים הממשיכים" (וגם הבנות)...

מושב עוזה (נלקח ממסמכי תכנית מס' 8/112/03/6)

זו אינה פתיחה של רומן. הסצנה הזו מתרחשת באופן שבועי בבתי העם במושבי הנגב. מדובר בהליך שיתוף ציבור שמהווה שלב בעריכת תכניות מתאר מקומיות להסדרת המושבים[1]. התדירות הגבוהה נובעת מהפעילות האינטנסיבית של השנים האחרונות להסדרה מתארית של מושבים רבים בנגב. התוכניות קובעות מסגרת תכנונית אשר בכוחה להשפיע על מבנה המושב, לרבות היקף השטחים למגורים המחולקים בין תושבי היישוב, הקצאה של קרקע לתעסוקה ולשירותים, הרחבה עתידית של המושב, ועוד. בנוסף, יש לתוכניות יכולת למגר מפגעי סביבה ולתרום לאיכות החיים של התושבים, או, למרבה הצער, להשפיע לרעה. מפגעי ריח, רעש ושאר גורמים סביבתיים המתקשרים לשילוב הכפרי-חקלאי, הסדרת נושאי תשתית ותחבורה ואספקה של שירותי ציבור – כל אלה הם נגזרת של התכנון המרחבי . לא פחות מכך, התוכניות יכולות לאזן פערים חברתיים וכלכליים בין המושבים לבין עצמם או להרחיב אותם. לבסוף, מעבר לחיי התושבים עצמם, תהייה למהלך התכנוני הנרחב השפעה על עתיד החקלאות בנגב, על היקפה, איכותה, המגוון שלה ויציבותה החברתית והכלכלית.

העובדה שההליך החשוב הזה אינו זוכה למבט כולל, לראייה לאומית ואזורית, צריכה להטריד את כולנו. בפועל, כפי שאטען כאן, הפוליטיקה הפנים מושבית מובילה חלק ניכר ממהלכי התכנון, והדבר מוביל לתוצאה תכנונית שאינה בהכרח מיטבית, לא עבור כלל התושבים, לא עבור האזור ובוודאי שלא מנקודת המבט הלאומית.

נפתח במבט הפנים מושבי. בגלל ההשפעה הרבה של התכנון על חיי התושבים ועל עתידו של המושב, מדובר לא אחת במהלך שהוא נקודת מפנה חשובה, שדורשת מהמתכננים להפגין מקצועיות ורגישות יוצאת דופן. לצד ההתחשבות במגוון הנחיות התכנון מתוקף תוכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות ומסמכי מדיניות ממשלתיים, עומד בפני המתכננים האתגר של התמודדות עם נושאי תכנון ייחודיים למגזר הכפרי. למשל, קביעת היחס בין שטח הקרקע למגורים לבין הקרקע חקלאית בנחלות – נושא טעון, שמשליך על אופי המגורים והיקפם וכמובן על ההיבט היצרני של המושב. כך גם הציפוף והגדלת סל הזכויות לבנייה בנחלה; האפשרות לפצל נחלות ולהעביר בעלות על המגרש המפוצל לידיים אחרות; תוספת ושיווק שטחי המגורים לתושבים מן החוץ; האפשרות לשלב שימושים עסקיים בנחלות המגורים; ועוד. בכל אחד מהנושאים הללו, מדובר בהכרעות כבדות והרות גורל לעתיד המושב ולחיי התושבים.

למרבה הצער, נושאי התכנון הכבדים הללו מושפעים כמעט בכל המושבים גם מערב רב של שיקולים ואינטרסים, מתחים ומכשולים שנמצאים מעל ומתחת לפני השטח והתעצבו כחלק משגרת החיים במושב. הסדרת הקונפליקטים כרוכה לא אחת בפתיחת תיבות פנדורה שאינן בהכרח קשורות באופן ישיר להיבטי התכנון. במושבים רבים, סכסוכים פנימיים בין חברי אגודה מונעים הסדרה של גבולות מגרשים הנמצאים במחלוקת. ועד המושב, שאמור להיות גורם אחראי שמייצג את התושבים, הוא גם גורם פוליטי שעמדתו עשויה להנציח פערים פנימיים או לחבל באפשרות לקדם היבטי מגורים ויצרנות חקלאית מיטביים. למרות שהתוכניות עוברות ביקורת וליווי תכנוני בוועדות המקומיות והמחוזיות, לא ניתן לפקח על נושא זה בצורה מושלמת.

נעבור אל קנה המידה האזורי. מהלך ההסדרה הנרחב המתקיים כיום במושבי הנגב מושפע מעמדתם של הגופים המממנים את התכנון, כגון רמ"י, המועצות האזוריות ומשרדי האוצר והפנים. בנוסף, משרדי החקלאות, הבריאות והגנת הסביבה מעורבים מאד במהלכי התכנון, וכך גם הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. לכל אחד מהגורמים הללו יש מדיניות מגזרית משלו. בכוחם של גופים אלו להטיל מגבלות ומחסומים, לשנות ואף לעצור תוכניות מתאר מקומיות למושבים. בגלל הפיצול המוסדי הרב, האג'נדות המקודמות בידי הגופים הרבים מגוונות מאד, לעיתים אינן מתואמות ואף מנוגדות. הדבר מקשה על עיצוב תוכנית הוליסטית למושב. למותר לציין כי מדיניות כוללת, אזורית או לאומית, היא בגדר נעלם שאיש לא טרח לנסח. כך, המדיניות המתהווה דה-פקטו, מושפעת מיוזמות מקומיות, הזדמנויות אקראיות ומעט מאד הכוונה. למשל, מצוקת הקרקע ומשבר הדיור הלאומי דוחפים רבים לחשוק במגורים צמודי קרקע במושבי הנגב, בעידודן של המועצות האזוריות ובתמיכת רמ"י. האם מגורים פרבריים הם אכן פתרון רצוי להתיישבות הכפרית בנגב? מה השלכותיה על החקלאות, על צריכת משאבי סביבה ועל איכות השירותים הציבוריים? שאלות אלה ואחרות נשארות בשלב זה פתוחות.

אחד הקונפליקטים המלווים את מהלך ההסדרה הגדול קשור להתנגשות של אינטרסים חקלאיים בדמות יצירת שטחים למבני משק ופעולות תומכות חקלאות כמו מגורי עובדים זמניים בחקלאות עם צרכים סביבתיים כשמירה מזיהום נחלים וקרקע, מניעת מפגעי ריח ורעש, שמירה על ערכיות נופית וכד'. במידה ומתקיימת אי הסכמה בין הגופים האמונים על אכיפת התכנון במושב, קידום התוכניות עשוי להתעכב במקרה הטוב. במקרים אחרים, מגיעים הגורמים המעורבים להסכמה שאינה בהכרח מיטבית מנקודת המבט המקומית, האזורית והלאומית, אבל מספקת את היכולת להתקדם בתכנון ולהשקיט חלק מהלחצים המתלווים לכך.

בחלק לא מבוטל של המקרים מקודמות תוכניות המנציחות פערים בין אוכלוסיות שונות במושב ומעודדות את התרחבותם. דוגמא לכך הינה קידום של תוכניות פל"ח (פעילות לא חקלאית) במועצות האזוריות ברחבי הנגב. מדובר בתוכניות נישה המקודמות על ידי המדינה כתוכניות מתאר מקומיות נושאיות. מטרתן לשפר היבטי תעסוקה על ידי 'הזרקת' זכויות ושימושים לחלקות המגורים בנחלות המושבים. לכאורה מדובר במהלך מבורך המגמיש את שימושי הקרקע במושב ומאפשר את התאמתם לאורח החיים העכשווי. עם זאת, תוכניות אלו חוטאות בהנצחת פערים תעסוקתיים פנימיים בין תושבי המושב; הן מעודדות תעסוקה מגוונת אך ורק בתחום נחלות המושבים, באופן שמדיר את שאר תושבי המושב (אלו הגרים במגרשים בייעוד משקי עזר ומגורים א' וכד') מיתרונות השילוב. לכאורה, נוצר מצב בו שכנים בעלי חלקות מגורים החיים באותו מושב אינם נהנים מאותן הזדמנויות תעסוקתיות. מצב זה מתקיים במושבים רבים בנגב כגון: גיאה, עוזה, בית הגדי ועוד. תוכניות אלו מקודמות בחסות המדינה ולכן ראוי שיקודמו גם במגרשיהם של חלק מחברי האגודה שאינם בעלי נחלות והתושבים שאינם חברי אגודה. אין זה הוגן שאוכלוסיות אלו יצטרכו לממן תוכניות לקידום הנושא התעסוקתי בגבולות מגרשיהן באופן פרטי.

דוגמא לתכנון שאינו מיטבי מובאת בתוכנית מס' 8/112/03/6 למושב עוזה אשר אושרה בשנת 2019. התוכנית הייתה אמורה להסדיר את המצב הסטטוטורי במושב, בין היתר על ידי הסדרת ייעודי הקרקע למגורים וקביעת גבולות בין הנחלות, הסדרת השלד התחבורתי, הסדרת התוכנית להרחבת המושב וקביעת 'סל זכויות' לכל מגרש בתחום המושב. בפועל, על רקע הלחצים הפנימיים והמעורבות של גופים חיצוניים, אושררה הרחבה במשבצת קרקע מנותקת (אושרה לראשונה בתוכנית 7/112/03/6 בשנת 2012), שאינה צמודת דופן למגורים הקיימים ושאינה מתחשבת במגמות פיתוח עתידיות של קרית גת הסמוכה (איור מס' 1). הגבולות בין הנחלות הוסדרו באופן חלקי בלבד תוך הימנעות מטיפול בפלישות בין נחלות המגורים (איור מס' 2). גם העיבוי שהוגדר למגרשי המגורים במושב אינו מנצל את ייעודי הקרקע באופן מיטבי: הותרה הקמתן של 2 יח"ד בנחלה, 405 מ"ר שטחים עיקריים, בהשוואה לנורמה של 3 יח"ד + יחידת הורים בגודל 55 מ"ר (הסדר המכונה 'שלוש-יחידות-וחצי) באזורי מגורים במושבים אחרים (למשל, 793 מ"ר שטחים עיקריים במושב גבעולים). בחלק מהמושבים הותרה גם הקמת מבני משק במגרשי הנחלה, אפשרות שכלל לא נכללת בתוכנית של מושב עוזה. לבסוף, שלד התחבורה של היישוב נכנע אף הוא ללחצים ולליקויים הקיימים ואינו משרת את המושב בראיה עתידית.

איור מס' 1: אשרור שטח להרחבת מושב עוזה אשר מנותק מרצף הבינוי הקיים וחופף לכיווני פיתוח עתידיים של העיר קריית גת.

איור מס' 2 דוגמא להסדרה לא נכונה בין גבולות נחלות במושב עוזה המאפשרת לחלק ממבנים השייכים לנחלה 3 להיות בתחום נחלה 4.

הבדלים לא מוסברים באיכות ומהות התוכניות בין מושבי הנגב הינם כר פורה לפערים בין המושבים ויצירת תחושה של תסכול ואפליה. מעבר לכך, מצב של העדר סטנדרטים מקצועיים וברורים מחבל ביכולת של ההליך התכנוני הנרחב למצות את מלוא הפוטנציאל הגלום במגזר הכפרי באזור. התמשכות ההליך בדרך זו, של כל-מקרה-לגופו ללא כללים מוסכמים עשויה לפגוע במרחב, להחליש את אותו כלכלית, חברתית ודמוגרפית ולייצר פגיעה סביבתית ארוכת טווח ושחיקה של המגזר החקלאי.

מאז ומעולם היווה המגזר הכפרי חולייה חשובה בחוסן הלאומי. בעבר היו מושבי הנגב דוגמא ומופת להתיישבות חלוצית באזורי הספר. הזמנים השתנו, משאבי הקרקע הידלדלו ומושג ה'ספר' איבד את משמעותו. צרכי התושבים השתנו, אבל ערכי הקהילה הכפרית נותרו חיוניים כבעבר. על אף הפיתוי, החלפתם בפתרונות קלים ומהירים למגורים פרבריים עלולה להיות הרסנית באורח בלתי הפיך.

על כן, את התכנון של מושבי הנגב יש לראות כאתגר שנמצא מעבר להיבט המקומי, שמודגש כיום, ואף מעבר לאינטרס האזורי. מדובר באתגר לאומי חשוב. על המדינה והעוסקים בדבר להתעשת בהקדם ולקדם תכנון אחראי למשימה המאתגרת. נדרשת קביעה של כללי תכנון ברורים שינחו הכנת תוכניות מתאר מקומיות, ונדרשת רגישות ומקצועיות בבחינת התוכניות המוצעות במטרה לאזן את הפוליטיקה הפנימית ולהתמודד איתה. לא מדובר במשימה קלה:יש לאזן בין עבר להווה, בין צרכי הקהילות והלך הרוח השורר בהן לבין המבט האזורי והלאומי, בין זכויות הקניין הלגיטימיות לבין מדיניות תכנון אחראית וארוכת טווח. במקום להתייחס למהלך כאל אוסף של תוכניות נקודתיות בקנה המידה הפנים-מושביים, יש לראותו ככלי תכנוני רב עוצמה, אשר בהתוויה ותפעול נכונים ישפיע באופן ניכר על חיי התושבים המקומיים ועתיד המגזר הכפרי כולו.

[1] עם עדכון ההנחיות לנוהל מבא"ת בשנת 2021, על התוכניות להיות מסוג "תוכנית מתאר מקומית".

[2] האיורים נלקחו מתוך תשריט תכנית מס' 8/112/03/6, מושב עוזה.